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清代京官的收支结构及官制改革措施介绍

　　清代京官的收支结构特别畸形，第一个特点是京官、外官收入不平衡，京官正式收入与支出完全脱节，收入大约只能满足支出的三分之一;第二个特点是公费过低，几等于无。

　　道光二十一年曾国藩支出结构表道光二十一年曾国藩支出结构表

　　通过对曾国藩等人的经济生活分析，我们可以清楚看出，清代京官的收支结构特别畸形。

1、京官、外官收入不平衡

　　清代京官收支结构的第一个特点，是京官、外官收入不平衡，京官正式收入与支出完全脱节，收入大约只能满足支出的三分之一。

　　低薪制并不是清代独有的现象，除汉初和宋朝中后期以外，中国历史上的俸禄水平一直较低，许多时候不足官员的生活日用，早在东汉时就有人议论过这种状况：“夫选用以取善士，善士富者少，而贫者多，禄不足以供养，安能不少营私门乎?从而罪之，是设机置阱以待天下之君子也。”

　　《汉书宣帝纪》亦载宣帝下诏说：“今小吏皆勤事，而俸禄薄，欲使其毋侵渔百姓，难矣，其益吏百石以下俸十五。”这些都是明证。

　　但是明代以前，官俸还没有薄到“象征性”，也就是说与官员的实际支出完全不匹配的程度。

　　以米石为计量标准，选取历代县令的俸禄进行了简略的对比，其结果是：

　　两汉时县令(长)的年俸在11837—26633斤米之间。

　　东晋、南朝时代县令的俸禄为19728斤米。

　　唐代前期县令俸禄折合14729—33310斤米，唐代晚期县令俸禄折合在23081—34194斤米之间。

　　宋代县令收入折合31239—70448斤米。

　　明代知县收入折合成是2996斤米，是中国历史上最低的水平。

　　清代知县实行养廉银改革以前，年俸只合5400斤大米，仅略高于明代。

　　这种比较虽稍粗略，但可以大致呈现出历代俸禄水平的升降曲线。

　　清沿明制，文官俸银标准水平很低，雍正年间进行的外官养廉银改革，使外官薪俸水平几十上百倍地增长。

　　如果以正俸为基数，总督收入增长了84—129倍，巡抚增长了64—97倍，道员增长了14—57倍，知府增长了10—38倍，而与翰林院检讨同为七品的知县，增长了9—50倍，其养廉银最低400两，最高达2259两。

　　这次改革一度基本解决了外官的收支不平衡，但却形成了“外重内轻”的京官与外官收入的新的不平衡，知县的合法收入(正俸加养廉)比翰林院检讨的薪俸收入(单俸单米加公费，以曾国藩道光二十一年实际公费收入为标准)高出5.24—27.12倍。

　　虽然后来配合养廉银改革对京官薪俸也进行了双俸制调整，但只不过将这一差距稍微缩小，以知县与曾国藩道光二十一年实际收入相比，差距仍为3.43—17.73倍之间，法定收入与京官生活实际需要相比，仍然相去甚远，特别是清代中后期通货膨胀之后，京官收入与支出更是完全脱节。

　　张之洞在《请加翰林科道津贴片》为京官们算账说：“计京官用度，即十分刻苦，日须一金。岁有三百余金，始能勉强自给。”也就是说，普通京官，一年财政赤字通常近二百两之谱，然而这是极为大略的说法，分析曾国藩等人的生活支出，我们发现有家眷的京官，即使再节省，一年支出亦须在五百两左右，这样，每年的赤字要达三百多两。

　　计算每个人的收支比例，曾国藩的年俸禄(含公费收入)只能满足其开支的21.36%，李慈铭的年收入中，正式俸禄占5.32%，印结银占29.79%，两项相加，只能满足其开支的35.11%，按刘光第家书中的分析，他的俸银加上印结银，也只能满足其开支的33%，大致来说，公开收入只能满足开支的三分之一，即使拥有巨额养廉的那桐，正式收入也满足不了他的生活支出需要。

　　薛福成总结说，历史上，人们乐为京官而不乐为外官，但明清却倒转过来：“自古设官，重内轻外。……我朝颁禄，因明旧制。京员俸薄，不逮汉唐十分之一，又自耗羡归公之后，外官有养廉，而京员无养廉，人情益重外轻内。”说得基本符合清代京官外官收入悬隔的实情。

2、公费过低，几等于无

　　清代京官的收支结构的特点之二，是公费过低，几等于无。

　　正常的财政体系中，官员薪俸与公费即办公经费应该是分开的，也就是说，官员因私支出与因公支出应该有不同的支付来源。

　　雍正年间的养廉银改革，解决的就是地方官员的因公开支压力，然而京官却仍然面临着支出严重公私不分的问题，京官的许多开支比如官服、文具、交通费及部分仆役及应酬支出，都是因供职需要产生，却皆须自理，同时各衙门胥吏、仆役的正式薪饷都极为低微，需京官用自己的收入加以补助，形成了逢年过节官员须给予衙门内基层办事人员赏钱的惯例，这些支出每年数额不菲。

　　然而，朝廷规定的京官公费标准低得与实际需要相比几如杯水车薪，身居一品的内阁大学士和各部尚书，仅“月支公费银五两”，曾国藩这样的普通的从七品京官，一年的公费才10.71两，不过是正俸的24%，虽然在实际运转中中央各衙门滋生出饭食银等补贴，但除户部外，大部分衙门的补贴并不能完全满足官员的因公支出需要。

　　以上两个特点，如果参照对比一下清末的薪俸调整和官制改革方案，可以看得更清楚。

3、清末的薪俸调整和官制改革方案

　　光绪二年，总理衙门根据出使大臣的实际生活需要，制定了出使各国大臣的月给薪俸标准，这一标准开始与西方各国的官俸制度接轨，初步具备了一定近代性特征：

　　头等出使大臣一二品充，1400两;二等出使大臣三品充，1200两;三等出使大臣三四品充，600两至800两不等;总领事官600两，正领事官500两，副领事官400两;头等参赞官500两，二等参赞官400两……，甚至出使大臣的随员、医官也各有200两。

　　如《清代道光年间京官俸禄表》所示，旧的薪俸体系中，一品文官的年总收入不过594两，二品为511.5两，而按出使大臣标准，则一二品使臣年收入16800两，是一品文官收入的28.28倍，二品的32.84倍，其相差真可谓天壤之别，而且出使官员的薪俸中不再包括属员支出，因为其随员亦由政府开支，所以其实际收入水平增长幅度更大。

　　宣统二年，清政府迫于形势，仿行西方各国的立宪内阁制，配套进行官制包括薪俸体系改革，决定参照西方经验，从官员实际生活支出需要出发核定俸禄标准。

　　在改革前的讨论中，有一种得到广泛认同的方案是：一二品官官俸为15000两到40000两;三四品为5000两到15000两;七品至五品的奏用官，官俸分为九级，岁入银1000两到5000两不等，即以一二品官15000两而论，比旧有水平也增长了25.25倍。

　　薪俸改革的一个重点是公费增加，时人认为西方各国“不论何等官吏，每年均由政府给予一定的薪金，薪金所入专供官吏赡养自家，纯由个人支配，至于一切因公应酬费用均由政府行政费内开销，其下属员役的开支也一应由政府支给，官员前无私费之扰，后无赡家人之忧，方能够安心职守。

　　直隶总督陈夔龙在1901年讨论官制改革时指出，官员公费应分公费与经费两项，公费是“凡本官服食、仆从、车马及一切私用应酬杂支属之”，经费是“凡该衙门因公费用与署内幕僚、员司、弁勇、夫役、修理房屋等项皆属之，海关道交涉、接待、赠答经费亦在内”。

　　这一薪俸改革方案没来得及正式实施，清王朝就宣告覆亡，不过，在此次改革之前，外务部已经实行了“京官养廉制”。

　　1901年总理衙门改为外务部时奏称“外务部既设专官，自应优给养廉以资办公”，于是定总理王大臣年支养廉12000两，会办大臣10000两，侍郎8000两，左右丞5000两，左右参议4000两，郎中3600两，员外郎3200两，主事2400两，额外主事600两，司务800两，还不包括翻译等官的薪水，会办大臣的10000两，比原来一品文官每年公费60两，增长了167倍之多，如果我们把饭食银计入公费，假定改革前晚清侍郎每年可得饭食银500两至1000两，那么这次改革，也使公费增长了8—16倍。

　　因此这一改革结果，更显示出原来公费水平的极度不合理。

　　虽然有物价波动等因素，但是晚清的薪俸调整和官制改革方案仍可以说明，清代京官的薪俸水平，与实际需要失衡到了不可想象的地步。

　　京官薪俸体系的第三个特点是京官间收入的巨大不平衡性，因为权力含金量不同，中央各衙门收入差距拉开很大：清水衙门颗粒无收，少数部门则可以捞到大量油水，福利待遇颇优。

　　整体上来讲，京官灰色收入空间远小于地方官，京官之中，除了部分权臣及内务府、户部等个别部门外，很少会产生贪官，盖贪无可贪也，因此近代以来论及嘉道之际官员腐败问题的文字中所举实例，都是地方官员，基本不及京官。

　　但是少数可以寻租的部门腐败也十分严重，和地方上一样，清代六部中的一些部门也贪风横行。

　　“部费”并非户部独有，而是清代六部吏治腐败中的一个普遍现象，吏部主管官员的任免、升降、调补、处分等事务，刑部主管刑名案件，工部主管建筑、工程，兵部主管军需物品的采购和监制、修筑城墙等事宜，所有这些过程都有部费，当然名目不一，除“部费”外，还有“讲分头”、“打点”、“照应”、“招呼”、“斡旋”等叫法。

　　按时人记载，这些巨大的贿赂多由经手的书吏贪占，他们“手眼绝大，竟可颠倒是非”，何刚德说：“以吏部论，领凭有费，领照有费，引见亦有费，或数两，或百数十两，恍惚亦有一定规矩。而最重者，则卓异引见道府，竟有至三百六十、二百四十者。……吏所得以索费者，则有故意迟延之一法。何谓之迟延?盖补缺须用题本，题本须经内阁吏科转折，阁科磨勘，稍有满汉文错误，即驳回另换。一换再换，便耽搁数月去矣。外官情急，补缺遂有按缺分花钱之举，多有至数百金者。一花钱便不错，不错则核准便速，此所以显其神通也。”

　　书办索费之坚决，曾国藩亲身经历过，他在家书中谈及某次诰封用宝的过程：

　　诰封已于八月用宝，我家各轴竟尚未用，吾意思急急寄回，以博父母大人、叔父母大人之一欢，乃意未领得，心焉负疚，去年请封时，系由礼部行文吏部，彼时曾与澄弟谈及，以为六部毕竟声势相通，办事较易，岂知不另托人不另给钱，则书办置之不议不论，遂将第一次用宝之期已误过矣，现在已另托夏阶平妥办。

　　曾国藩自以为身为礼部侍郎，与吏部堂官同官六部，诰封用宝之类小事打个招呼就应该能办，没想到书办们居然不见好处顶着不办，让他这个堂堂二品大员也毫无办法，只好重新托人，书吏之所以如此贪婪，是因为他们工资低微，朝廷默许他们通过创收实现“自给自足”，而创收的密诀当然是千方百计“设租”，再千方百计“寻租”，无偿服务变成了有偿提供，该少收费的多收费。

　　许多部门的营私手段众所周知，但国家无力整顿，导致贪污半公开化，在这种情况下，许多部门的书吏居然比主官们收入还要高，“称阔书办者，必首户部”，“户部书吏之富，可埒王侯”，那些没权的司员，收入远不如书吏，“未得掌印，则不名一钱也，当日部员如此清苦，安分从公，并未尝呼枵腹也”，李慈铭虽官户部，而有时甚至吃不上饭，户部内部收入差距之大可见。

　　有时候，甚至大学士们的正式收入也比不过某些部门看门的：“中国门阍上隶，岁入亦多有十数倍于大学士之俸者，岂不大颠倒哉!”

　　综合以上因素，在京供职为国服务，不但得不到合理的报酬和激励，反而需要自己赔贴费用，因此，许多京官缺乏工作热情，因为“衣食不赡，竭蹶经营，每于国家之掌故，民生之利病，不暇讲求，此京秩所以愈轻也。”他们选择在京为官的唯一原因，就因京官“其初升转犹易，京外两途，互为出入，故供职者不以为苦。”很多人在北京苦熬多年，就是为了得到外放机会，以获剥民之权。

　　然而，由于居京师太不易，有很多人在没得到这个机会前，就不得不放弃了，薛福成说：“近日京员盼慕外放，极不易得，恒以困于资斧，告假而去，绝迹京华。”

　　刘光第的书信资料，为我们提供了一个没能熬出头的京官例子。

　　刘光第的同乡兼好友王抡三，和刘光第一样供职北京，任吏部主事。他与刘光第性情投合，关系很好，“光第少交游，避酬应，惟与吏部郎中王抡三甚相得，朝夕过从，谈学论世，至夜分不忍罢，而抡三锐志于学，先生许为豪杰之士”。

　　王抡三做京官多年，穷困潦倒，又疾病缠身，“其气颇馁，屡言欲乞告还乡”，刘光第经常鼓励他在北京支撑下去，以免前功尽弃，到光绪十九年，王抡三终于快熬出头了：“抡三已得郎中掌选，明年稳得京察一等，简放道府。”可惜这线曙光出现得太晚，光绪十九年四月初八日，王抡三到底没有熬过穷困，病重去世，“为山九仞，功亏一篑”，令刘光第为之长太息。

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